DECLARATION DE POLITIQUE MINIERE

 

Madagascar, du fait de son contexte géologique présente un potentiel minier analogue à ceux des pays qui connaissent un essor de l'activité minière. Mais les régimes miniers qui se sont succédés depuis les débuts d'exploitation jusqu'à nos jours, n'ont pas connu de succès quant à la contribution du secteur concerné au développement économique du pays.

Aussi, les enseignements du passé ainsi que l'évolution des conditions économiques et techniques mondiales ont- ils incité le Gouvernement malgache à redéfinir sa politique minière. Cette redéfinition est issue de l'analyse du contexte socio-économique, des problèmes spécifiques au secteur et de l'identification des principes qui permettent d'orienter ladite politique.

 

I - Historique

 

1.1. Evolution du secteur minier

Madagascar n'est pas un pays de tradition minière. Cependant, dès le 15^ème siècle, on lui a déjà reconnu une activité extractive portant sur l'or, les pierres précieuses et les pierres fines. Cette activité a connu l'expansion au cours de la période coloniale et s'est étendue aux substances à vocation industrielle (graphite, phlogopite, minerais radioactifs, minerais de pegmatite, quartz…)

Actuellement, quatre grandes substances dominent les exploitations du secteur: le quartz, le graphite, la chromite et le mica.

1.2. Administration du secteur minier

1.2.1. Cadre juridique

Le secteur minier a été régi successivement par la loi du 31 juillet 1896, les ordonnances n° 60-090 du 5 septembre 1960 puis n° 62-103 du 1^er octobre 1962, les lois n° 90-017 du 20 juillet 1990 puis n° 95-016 du 9 août 1995, cette dernière étant actuellement en vigueur.

Parallèlement à ces régimes successifs, d'autres textes législatifs et réglementaires ont des incidences directes ou indirectes sur les activités du secteur, notamment ceux relatifs aux législations fiscales, douanière et environnementale.

2.2. Cadre institutionnel

Le cadre institutionnel du secteur minier a connu une évolution notable, allant d'un simple bureau au sein du Ministère de l'Economie, passant par un service ou une direction au sein de divers départements, jusqu'à devenir un ministère en 1985. Le ministère de l'Energie et des Mines (MEM) actuel comporte des directions implantées dans les provinces respectives, qui ont le pouvoir d'octroyer des permis, ainsi que des délégations dans certains Fivondronampokotany.

En outre, d'autres institutions et organismes interviennent à des titres spécifiques et à des degrés divers dans le secteur minier; les collectivités territoriales décentralisées, le Comité national des mines, l'Office des Mines nationales et des Industries Stratégiques (OMNIS) et l'Office National de l'Environnement (ONE).

Le Ministère de l'Energie et des Mines est chargé de l'élaboration et la mise en œuvre de la politique minière, de la gestion du suivi et du contrôle des activités minières. Les instances intervenantes y sont la Direction des Mines et de la Géologie, les Directions inter-Régionales, le service des Affaires environnementales, le comptoir de l'Or et la Brigade minière.

Les Collectivités territoriales décentralisées ont dans le secteur, l'attribution de délivrer les autorisations d'orpaillage et de collecte de l'or et de contrôler les activités minières dans leur circonscription respective.

Le comité national des mines est un organe paritaire de dialogue, de concertation entre l'Administration centrale et les Collectivités territoriales décentralisées, les opérateurs et leurs organisations décentralisées. Ses émanations au niveau des provinces sont le Comité régional des mines.

L'OMNIS est un établissement public créé par ordonnance en 1976. Actuellement, il est titulaire des titres miniers octroyés par décrets présidentiels ou délivrés par le MEM, il effectue les études géologiques de base et a procédé à la valorisation des zones qui lui son dévolues.

L’ONE est un organe responsable entre autres ; de l’évaluation des études environnementales des projets. Par ailleurs, en collaboration avec le service des affaires environnementales, il est chargé d’élaborer les textes d’application de la mise en comptabilité des Investissements avec l’Environnement (MECIE) pour l’harmonisation avec le Code minier.

1.3. Cadre économique

Les activités minières sont soumises d’une part, au paiement des obligations propres et, d’autre part, à la fiscalité commune à toute entreprise.

Au cours de l’année 1996. L’Etat Malgache a publié des textes législatifs et réglementaires visant à garantir les investissements à Madagascar et à instaurer la libération des changes.

Par ailleurs, depuis le 18 septembre 1996, Madagascar a adhéré à l’article VIII ses Statuts du FMI.

Ces différentes mesures ont pour effet :

Pour les investissements :

Liberté d’investir à Madagascar, sans conditions d’agrément ou d’autorisation d’investissement ;

Pour les transferts vers l’étranger de bénéfices, de revenus et des capitaux :

Production d’une simple déclaration de transfert auprès des intermédiaires agréés (banques locales en ce qui concerne les dividendes, les bénéfices, les salaires, les revenus, de vente de biens ainsi que les avances en compte courant d’associés et les emprunts,

Pour la rétrocession des devises provenant des recettes d’exportation :

Délai d’obligation de rétrocéder porté à 120 jours ;

Possibilité de garder une partie des recettes dans un compte en devises ouvert dans une banque locale.

 

II. Situation actuelle

 

Suite à l’analyse de ces différentes composantes, le Gouvernement a dégagé des problèmes embrassant plusieurs domaines.

2.1. Problèmes fondamentaux

Ils sont constitués par :

      l’insuffisance des données géologiques de base sur Madagascar ;

      l’insuffisance des moyens humains et matériels pour encadrer le secteur ;

      l’insuffisance des infrastructures routières, portuaires, énergiques et ferroviaires ;

      la faible participation du secteur au PNB du pays ( n’a jamais dépassé le 3%) ;

      la non fiabilité des informations sur la production minière ;

      des ristournes perçues directement sur la production par les collectivités locales, conformément aux dispositions de la loi n° 94-007 du 26 avril 1995 régissant ces collectivités : elles constituent une double taxation avec les redevances minières ;

      l’absence de textes d’application au décret MECIE, avant préciser les normes et les procédures au secteur.

2.2. Problèmes relatifs au régime actuel d’octroi et de gestion des permis miniers

On relève à ce titre :

      Un manque d’information sur les demandes enregistrées concernant les carrés disponibles ;

      Des procédures d’octroi de permis qui s’avèrent lourdes ;

      Un foisonnement de petites mines courant 85% des permis institués, mais n’offrant que 5% des recettes fiscales minières. Il est à noter que quatre grandes substances (quartz, graphite, chromite, mica) assurent les 95% restantes ; 70% des permis d’exploitation existants sont pour l’or et les pierres fines et, en outre, un régime d’orpaillage ne favorisant pas la promotion des grands investissements et le développement des autres substances minières.

2.3. Problèmes liés aux techniques d’exploitation et de valorisation

Ils consistent :

      En une absence d’exploitation et une spéculation sur les carrés accordés aux permissionnaires ;

      Au manque de professionnalisme des exploitants artisanaux avec utilisation de techniques ne permettant pas de valoriser de façon optimale les ressources minérales disponibles et ceci, avec le risque de dégradation de l’environnement.

2.4. Problèmes sociaux

On relève :

      La prolifération du secteur informel dans l’activité minière, y compris les spoliations.

      Des problèmes relationnels entre les propriétaires des sols et les permissionnaires.

2.5. Problèmes de commercialisation

Ils se traduisent par :

      Des contraintes réglementaires pesant sur les opérateurs en matière de commercialisation de l’or ;

      La prédominance du secteur informel dans la commercialisation notamment de l’or, des pierres précieuses et des pierres fines.

 

III. Les principes de la politique minière

 

Dans le DCPE 1996-1999 adopté en septembre 1996, « le Gouvernement Malgache s’est prononcé clairement en faveur d’un système d’économie de marché caractérisé par la mise en place d’un environnement socio-économique favorable au développement du secteur privé, à la recherche de l’investissement étranger, au désengagement de l’Etat du secteur productif et une lutte plus efficace contre la pauvreté ».

Il s’agit d’une option fondamentale qui se répercutera sur le développement du secteur économique en général et du secteur minier en particulier.

Compte tenu du diagnostic effectué, le Gouvernement définit une nouvelle politique minière axée sur les grands principes énoncés ci-après :

3.1. L’Etat malgache est convaincu que le potentiel minier de Madagascar constitue un moteur capable d’entraîner le développement de l’économie du pays en harmonie avec la dimension environnementale.

3.2. L’Etat malgache est conscient du besoin d’améliorer la compétitivité des conditions de mise en valeur potentielle minier malgache sur le plan international.

3.3 La mise en valeur des ressources minières de Madagascar se fera dans les conditions fixées par la loi.

3.4. L’Etat établira les conditions pour inciter la mise en valeur des ressources minières par le secteur privé, d’une manière efficace, stable, harmonieuse et rentable. A cet effet, les opérateurs privés seront consultés en tant que de besoin.

3.5. L’Etat se désengagera de toutes opérations en concurrence avec le secteur privé dans le domaine minier, et mettra en place des services d’appui et de contrôle des activités de ce secteur.

3.6. L’Etat mettra en place des conditions et les services d’appui en vue d’aider les orpailleurs et les artisans miniers à s’intégrer dans le circuit formel issu de la réforme du secteur. Particulièrement, le Comptoir de l’Or sera transformé en Agence de l’Or qui sera un organe de régulation et de promotion de la filière Or.

3.7. L’Etat mettra en place un système d’octroi de droits miniers performant, transparent, non discriminatoire et basé d’une manière générale sur le principe de « premier venu, premier servi, premier servi. »

En outre, il garantira de façon objective et équitable le maintien des droits des titulaires qui honorent les obligations prévues dans le code minier à cet effet.

3.8. Dans les conditions fixées par la loi, le transfert de droits miniers sera libre sous réserve de son inscription au registre de cadastre minier qui aura le caractère de document ouvert à la consultation du public.

3.9. L’Etat élaborera les textes spécifiques qui définiront les obligations relatives à la protection de l’environnement pour le secteur minier et assurera le suivi et le contrôle correspondants.

3.10. Le Code minier favorisera la libre commercialisation de la production minière de titulaire de droit minier d’exploitation au prix du marché.

3.11. L’Etat mettra en place toutes mesures appropriées qui seront suffisamment compétitives et stables pour promouvoir et consolider à long terme les investissements dans le secteur.

3.12. L’Etat s’engage à mettre en place, à renforcer et à entretenir, aussi bien au niveau central que provincial, les structures institutionnelles nécessaires pour la bonne administration et la planification de l’activité minière, en particulier les services suivants :

      le cadastre minier ;

      le contrôle et le suivi de la production et du respect des obligations de sécurité ; sanitaires et autres relatives à l’activité minière ;

      la recherche géologique ;

      le contrôle et le suivi du respect des obligations environnementales.

Ce principe sera assorti de la formation du personnel.

3.13. L’Etat s’engage à garantir la sécurité des investissements, notamment pour éviter les spoliations des permissionnaires.

 

IV.- Objectifs de la politique minière

 

Conformément aux principes précités, le Gouvernement se fixe comme objectif l’accroissement des résultats du secteur par la promotion des activités de grandes mines sans pour autant délaisser les mines artisanales dont l’orpaillage qui est une activité d’appoint pour beaucoup de paysans malgaches. Cet objectif principal peut se décomposer en sous objectifs ci-après.

4.1.1. Augmenter la contribution du secteur minier :

      à l’économie nationale, des mesures initiatives seront prises pour encourager les investissements dans le secteur ;

      aux exportations et aux recettes nationales en divises : cela suppose une production interne tournée vers l’exportation et ;

      aux recettes de l’Administration minière, le système établira des droits faciles à appréhender et à contrôler et qui, par ailleurs, évitent la spéculation sur les périmètres (système de redevance superficielle comportant des procédures de rendu).

4.1.2. Promouvoir le développement de l’infrastructure régionale pour faciliter autant que possible l’accès aux zones minières et la circulation des produits.

4.1.3. Ouvrir le secteur à l’investissement privé national et international : l’Etat ne prendra pas directement part au capital des sociétés minières.

4.1.4. Accélérer le processus de désengagement de l’Etat des opérations de recherche commerciale, de produire et qui, par ailleurs, évitent la spéculation sur les périmètres (système de redevance superficielle comportant des procédures de rendu).

4.2. Promouvoir le développement de l’infrastructure régionale pour faciliter autant que possible l’accès aux zones minières et la circulation des produits.

4.3. Ouvrir le secteur à l’investissement privé national et international : l’Etat ne prendra pas directement part au capital des sociétés minières.

4.4. Accélérer le processus de désengagement de l’Etat des opérations de recherche à finalité de service public et évitera toute situation pouvant mettre en cause sa neutralité.

4.5. Promouvoir l’investissement privé dans l’exploration et l’exploitation minière avec des techniques appropriées en créant des conditions favorables à l’appel des capitaux.

4.6. Améliorer l’efficacité des aspects environnementaux des activités existantes ; la protection de l’environnement peut engager d’énormes dépenses si bien qu’elle ne peut pas toujours être assurée par l’exploitant minier artisanal, l’Etat encouragera la mise en œuvre de démarches participatives ou le partenariat.

4.7. Libéraliser la commercialisation des produits miniers ; les substances ne doivent faire l’objet de restriction ou de monopole au profit de l’Etat pour sa commercialisation.

4.8. Promouvoir la qualité des produits miniers pour une crédibilité du label malgache.

4.9. Mettre en place une structure de gestion des droits miniers transparente, objective et efficace dotée d’un compte de commerce.

4.10. Considérer l’or comme toute autre substance minière.

Toutefois, l’orpaillage fera l’objet de dispositions particulières en vu de sa professionnalisation progressive.

Le Gouvernement Malgache considère que la politique minière ci-dessus formulée répond à l’attente du pays dans la contribution du secteur à son développement. Il demande l’adhésion de tout un chacun.

 

ANNEXE

à la Déclaration de politique minière

 

PLAN D’ACTION

 

Pour mettre en œuvre sa nouvelle politique minière, le Gouvernement s’engage à exécuter un programme d’actions comportant ( 4 ) volets.

 

1. Réforme de la législation et de la réglementation du secteur

 

Le Gouvernement révisera le Code minier et ses textes d’application en se référant aux objectifs de politique minière fixés, cette révision s’attachera essentiellement à :

      Réaffirmer la propriété de l’Etat sur le sous-sol et les substances minières qu’il contient ;

      Assurer pour tout investisseur national ou international, l’accès à l’exploration et/ou l’exploitation des ressources minérales dans des conditions clairement définies ;

      Définir clairement les rôles respectifs de l’Etat et des investisseurs privés dans la promotion du secteur ;

      Garantir par le système de cadastre la jouissance dans titres miniers par les permissionnaires ;

      Expliciter les exigences et les procédures pour obtenir, conserver, céder et résilier les titres miniers ;

      Prévoir des dispositions qui seront :

      Favorables à l’égalité de traitement entre les investisseurs nationaux ou internationaux ;

      Assez compétitives pour attirer les grands investissements privés ;

      Et appropriés pour limiter les spéculations sur les titres miniers

      Préciser les recours possibles auprès des juridictions compétentes ainsi que les procédures y afférents ;

      Prendre des dispositions spécifiques au secteur minier, afin de garantir l’équilibre entre la protection environnementale et le développement du secteur.

 

2. Réforme des structures publiques d’encadrement du secteur minier

 

La mise en œuvre des réformes à apporter au secteur nécessitera les actions suivantes, que le Gouvernement s’engage à entreprendre :

      La réorganisation du ministère chargé du secteur notamment par la mise en place d’un cadastre minier informatisé et le renforcement de certains services concernés ;

      La libération de tout permis de recherche minière ou Zone de recherche et prospection au nom de l’Etat de l’OMNIS ne faisant pas l’objet d’un arrangement contractuel avec des tiers.

      La cession/transfert de tout permis de recherche minière ou Zone de recherche et prospection au non de l’Etat ou de l’OMNIS faisant l’objet d’arrangements contractuels avec des tiers, sauf dans le cas où ces engagements contractuels se sont fait sous la forme de Conventions d’Etablissement.

 

3. Réorganisation de la filière Or

 

Les actions à entreprendre à ce niveau porteront essentiellement sur la refonte des différents décrets régissant le Comptoir de l’Or et la création de l’Agence de l’Or qui tiendra désormais le rôle d’organe de promotion et de régulations, et servira :

      De support et d’assistance pour les opérateurs dans les différentes procédures administratives et techniques : recherche, exploitation, circulation, transformation et commercialisation sur le plan national et international ;

      D’organe d’information et d’interface entre les opérateurs ;

Cette Agence de l’Or tiendra un système d’information visant à la création éventuelle d’une Bourse de l’Or à Madagascar.

Les actions devront également couvrir :

      Le recensement des différentes zones où l’orpaillage existe, en vue de leur localisation pour faciliter le traitement des problèmes que cette activité peut engendrer,

      Le recensement des orpailleurs en vue de les organiser suivant les dispositions du nouveau Code ;

      La sensibilisation des orpailleurs et la vulgarisation des textes.

 

4. Information, éducation et communication sur la réforme

 

Il s’agira d’une étape pour préparer et entretenir l’opinion de tous les institutions et organismes, des opérateurs miniers et de la population à comprendre les nouvelles dispositions législatives et réglementaires.