Ordonnance n° 62-116 du 1er octobre 1962

relative aux conflits d’attribution

entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire

(J.O. n° 251 du 26.10.62, p. 2501)

 

Exposé des motifs

 

La loi n° 61-013 du 19 juillet 1961 portant création d’une Cour Suprême à Madagascar a confié à cette haute juridiction le règlement des conflits de compétence nés de la règle de séparation des autorités administrative et judiciaire.

A cet effet les article 18 et 19 de cette loi ont déterminé tant la saisine que la composition de l’organisme chargé de les trancher - en l’espèce, l’Assemblée plénière de la Cour - tandis que l’article 20, relatif à la procédure, s’est borné à prévoir dans son dernier alinéa, que « la procédure des conflits ferait l’objet de dispositions particulières ».

Le présent projet d’ordonnance a précisément pour but de fixer les modalités et les règles d’application de cette procédure.

Il convient de noter, en matière d’introduction, que le texte élaboré souscrit aux règles générales habituellement suivies en la matière, et ne s’en écarté que pour respecter les particularités originales propres à la Cour Suprême malgache, ou pour répondre à la nécessité imposée par les contingences, d’adopter les règles de procédure plus simples et moins onéreuses.

Quant à son articulation, le projet comporte cinq parties :

      L’organisation et le fonctionnement de la juridiction des conflits représentent, en quelque sorte, les dispositions générales et communes ;

      La procédure propre aux conflits d’attribution positif ;

      La procédure propre aux conflits d’attribution négatif ;

      La procédure applicable au règlement des contrariétés de jugement conduisant à un déni de justice ;

      Enfin la procédure applicable aux règlements des difficultés de compétence sur renvoi des juridictions de l’ordre administratif ou de l’ordre judiciaire.

 

I.           Dans les dispositions communes sont énumérées les modalités relatives à la nomination du rapporteur et à la rédaction des rapports (art.2,4, 5 et 6), au fonctionnement du greffe (art.3 et 8), à la formule exécutoire (art.7) et à la suppression, en la matière, de toute voie de recours, sauf en cas de rectification matérielle (art.9)

Il convient cependant de noter qu’il est prévu que chaque fois que les fonctions du ministère public seront remplies par le commissaire de la loi, le rapport sera confié à un membre de la Chambre de cassation.

Cette mesure a pour but de rétablir l’égalité entre l’administratif et judiciaire, de donner en quelque sorte à l’Assemblée plénière - véritable tribunal des conflits - un caractère paritaire.

 

II.          La procédure applicable aux conflits d’attribution positifs n’offre rien de particulier.

Elle consacre la possibilité traditionnellement ouverte à l’autorité administrative de soustraire à une juridiction de l’ordre judiciaire la connaissance d’un litige aux motifs que celui-ci doit être réservé à la juridiction ou à l’ autorité administrative (art.10).

Elle détermine dans les articles 10 et 17 les règles de procédure suivant lesquelles le conflits doit être élevé, règles avant tout dominées par l’idée qu’il s’agit ici principalement d’un moyen de défense remis à l’administration ; fixe dans son article 19 les conditions dans lesquelles ce conflit peut être élevé en matière constante qu’il ne peut être élevé ni en matière criminelle, en raison du caractère particulier de nos cours criminelles, ni en matière de contravention, devant les tribunaux de simple police des sous-préfectures et des arrondissements, par suite de l’absence d’un représentant du parquet, nécessaire pour une telle procédure. Ce qui explique que le conflit devient possible dès qu’une contravention est portée, devant un tribunal de première instance ou de sa section par voie d’appel devant la Cour d’appel.

Elle précise enfin les effets de la décision de la Cour suprême soit qu’elle confirme, soit qu’elle annule l’arrêté de conflit (art.18).

A noter que la possibilité pour l’administration d’élever le conflit est très large : elle peut le faire même dans une procédure où elle n’est pas directement en cause (art.10) : par l’article 12, le tribunal a passé outre au jugement sur le fond ; elle le peut aussi bien devant les juridictions d’instance que d’appel (art.10 et 12), et même, dans l’éventualité où l’arrêté de conflit aurait comporté un vice substantiel qui en aurait entraîné la nullité (art.18).

 

III.        La procédure applicable aux conflits d’attribution négatif qui fait l’objet des article 21 à 28 règle l’hypothèse où l’autorité administrative et l’autorité judiciaire se sont toutes deux déclarées incompétentes pour résoudre le litige.

Il est évident que, dans ce cas, il appartient aux parties de diligenter la procédure, ce qui explique qu ‘en cette matière, la procédure apparaisse beaucoup plus accusatoire (production des preuves et marche du procès laissées à l’initiative des intéressés) qu’inquisitoire (rôle déterminant du juge dans la conduite de l’instruction)

Tout en soulignant que cette procédure ne présente pas de particularités notoires à signaler, il convient néanmoins de noter qu’elle trouvera rarement l’occasion d’être utilisée, la question de compétence étant plus facilement - et plus rapidement - réglée par la procédure de renvoi qui fait l’objet de chapitre V.

 

IV.      Les dispositions - d’ailleurs en trois articles - du chapitre 4 renvoient, quant aux règles de procédure, aux articles 21 et 22 et 24 à 27, applicables aux conflits d’attribution négatifs.

Alors que dans le conflit négatif, « ordinaire » pourrait-on dire, on se trouve en présence de deux juridictions d’ordre différent qui se déclarent toutes deux incompétentes, il s’agit, dans ce conflit en quelque sorte spécial, des deux mêmes juridictions, qui, retenant toutes deux leur compétence, ont néanmoins par décisions définitives, amis contraires, débouté un demandeur pourtant fondé dans son droit, de sorte que celui-ci se trouve renvoyé de part et d’autre, bien qu’il fût évident qu’il avait droit à réparation.

 

V.       Enfin, le projet d’ordonnance, dans ses articles 32 et 37, réglemente la procédure applicable aux revois, par les juridictions judiciaires ou administratives, devant la juridiction des conflits.

Procédure dont il vient d’être dit qu’elle rend désormais rare dans la pratique celle des conflits négatifs d’attributions.

Car il n’est point question ici, en effet, d’attendre que les deux juridictions administrative et judiciaire se soient toutes deux déclarées incompétentes pour que le conflit puisse être élevé ; mais d’obliger celle des deux juridictions qui se trouve saisie par la déclaration d’incompétence de l’autre, et prétend l’être à tort, à renvoyer la question de compétence litigieuse directement à la juridiction des conflits, au lieu de rendre à son tour une décision d’incompétence.

On comprend qu’il soit fait appel, cette fois, à la procédure inquisitoire, aux lieu et place de la procédure accusatoire, pour la conduite du procès.

 

v

 

ORDONNANCE

 

Le Président de la République, chef du Gouvernement,

Sur le rapport du Ministre de la justice ;

Vu la Constitution de la République Malgache, notamment ses articles 12, 42 et 47 ;

Vu la délégation des pouvoirs accordée au Gouvernement par l’Assemblée Nationale le 26 mai 1962 ;

Le Conseil Supérieur des Institutions entendu ;

En Conseil des Ministres,

Ordonne :

 

Article premier - Les conflits d’attributions entre l’autorité administrative et judiciaire sont réglés par l’Assemblée plénière de la Cour Suprême, instituée par l’article 18 de la loi n° 61-013 du 19 juillet 1961.

 

CHAPITRE PREMIER

Organisation et fonctionnement de la juridiction des conflits

 

Art. 2 - Les décisions de l’assemblée plénière de la Cour Suprême, statuant en matière de conflits d’attribution et sur les contrariétés de jugements seront rendues après un rapport écrit fait par l’un des membres de la Cour et sur les conclusions du ministère public.

Les fonctions du ministère public seront remplies par le Commissaire de la loi , lorsque le rapport aura été confié à un membre de la Chambre de cassation, et inversement, par un avocat général auprès de la Chambre de cassation, lorsque la rapport sera fait par un membre de la Chambre administrative.

 

Art. 3 - Le service du greffe de l’assemblée plénière de la cour suprême, saisie en matière de conflits d’attribution et sur les contrariétés de jugements, est assuré par le greffier en chef de la Cour.

 

Art. 4 - Les rapporteurs sont désignés par le premier président de la cour suprême, immédiatement après l’enregistrement des pièces au greffe.

 

Art. 5 - Les rapports sont déposés par les rapporteurs au greffe, pour être transmis immédiatement à celui des magistrats du parquet général, que le procureur général aura désigné pour chaque affaire comme il est prescrit au dernier alinéa de l’article 2. Des copies en sont en même temps distribuées aux membres de la cour composant l’assemblée plénière.

 

Art. 6 - Après l’exposé qui est fait, de chaque affaire, par le rapporteur, en séance publique, les parties, ou leurs avocats, peuvent présenter des observations orales.

Le ministère public est ensuite entendu dans ses conclusions.

 

Art. 7 - Les décisions de l’assemblée plénière de la Cour Suprême statuant sur les conflits d’attribution et sur les contrariétés de jugements sont délibérées hors la présence des parties et à la majorité des voix. Elles portent en tête la mention suivante : Au nom du peuple malgache. L’assemblée plénière de la cour suprême, tribunal des conflits…

Elles contiennent les noms et conclusions des parties, s’il y a lieu, le vu des pièces principales et des dispositions législatives dont elles font application.

Elles sont motivées et les noms des membres qui ont concouru à la décision y sont mentionnés.

La minute est signée par le premier président, le rapporteur et le greffier en chef.

 

Art. 8 - L’expédition des décisions est délivrée aux parties intéressées par le greffier en chef.

Le premier président fait transmettre administrativement aux Ministres, expéditions des décisions dont l’exécution entre dans leurs attributions.

 

Art. 9 - Les décisions de l’assemblée plénière de la cour suprême en matière de conflits d’attribution et sur les contrariétés de jugements ne peuvent être l’objet d’opposition, ni d’aucun recours sauf rectification d’erreur matérielle et, alors, dans le délai de deux mois de leur notification ou signification et s’imposent à toutes les juridictions de l’ordre administratif et de l’ordre judiciaire.

 

CHAPITRE II

Procédure applicable aux conflits d’attribution positifs

 

Art. 10 - Lorsqu’un préfet estimera que la connaissance d’une question portée en première instance ou en appel devant un tribunal de l’ordre judiciaire est attribuée par une disposition législative à une juridiction de l’ordre administratif, il pourra, alors même que l’administration ne serait pas en cause, demander le renvoi de l ‘affaire devant la juridiction administrative compétente. A cet effet, il adressera au procureur de la République ou procureur général, selon le cas, un mémoire déclinatoire de compétence dans lequel sera rapportée la disposition législative qui attribue à la juridiction administrative la connaissance du litige.

Le procureur (ou procureur général) fera connaître dans tous les cas à la juridiction saisie la demande formée par le préfet ; il requerra le renvoi si la revendication lui paraît fondée.

 

Art. 11 - Après que le tribunal aura statué sur le déclinatoire et dans les cinq jours qui suivront le jugement ou l’arrêté, le procureur de la République, ou le procureur général, adressera au préfet par pli recommandé avec avis de réception, la copie de ses réquisitions et du jugement rendu sur la compétence. Les dates de l’envoi et de la réception seront inscrites sur un registre ouvert pour cet objet.

 

Art. 12 - Si le déclinatoire est rejeté, le Préfet pourra élever le conflit s’il estime fondé, dans les trente jours suivant la réception de la copie du jugement ou de l’arrêt sur la compétence. Le conflit pourra être élevé dans ce délai alors même que, avant son expiration, le tribunal aurait passé outre au jugement sur le fond.

L’arrêt par lequel le préfet élèvera le conflit et revendiquera la cause devra viser le jugement au l’arrêt rejetant le déclinatoire ; il devrait être motivé.

Si le déclinatoire produit en première instance est admis et si une partie interjette appel, le ministère public auprès de la juridiction d’appel conformément aux prescriptions du second alinéa de l’article 10 ci-dessus, fera connaître à ladite juridiction, qui devra d’abord statuer par jugement ou arrêt distinct sur la question de compétence, la revendication et les termes du déclinatoire du préfet. Au cas de rejet du déclinatoire par la juridiction d’appel, le préfet pourra élever le conflit dans les conditions, formes et détails prévus aux deux premiers alinéas du présent article.

 

Art. 13 - Lorsque le préfet aura élevé le conflit, il devra faire déposer au greffe de la juridiction, contre récépissé délivré sans délai et sans frais, ou lui adresser par pli recommandé avec avis de réception, son arrêté et les pièces visées. La date de dépôt ou de réception sera portée sur le registre prévu à l’article 11.

 

Art. 14 - Après la communication ci-dessus, l’arrêté du préfet et les pièces sont rétablis au greffe, où ils devront rester déposés pendant dix jours. Le procureur de la République, ou le procureur général, en préviendra de suite les parties ou leurs avocats, sans déplacement et remettre au parquet leurs observations sur la question de compétence avec tous documents à l’appui.

 

Art. 15 - Le procureur de la République, ou le procureur général, informe immédiatement le procureur général près la Cour Suprême de l’accomplissement de ces formalités et lui transmet en même temps le déclinatoire et le jugement, ou l’arrêt de compétence, l’arrêt du préfet élevant le conflit, ses propres observations et celles des parties, s’il y a lieu, ainsi que toute les pièces jointes. La date de l’envoi est inscrite sur le registre visé à l’article 11 ci-dessus.

Le procureur général près la Cour Suprême, sans délai, transmet à son tour ces documents au greffier en chef de la cour, qui les enregistre.

 

Art. 16 - Dans les cinq jours de l’arrivée au greffe de la Cour Suprême, les arrêtés de conflits et les pièces sont communiqués sous bordereau au Ministre dans les attributions duquel se trouve placé le service auquel se rapporte le conflit. La date de cette communication est inscrite au livre d’enregistrement des conflits.

Dans la quinzaine suivant la communication, le Ministre doit fournir les observations et les documents qu’il juge utiles sur la question de compétence et rétablir au greffe de la Cour les pièces communiquées. Le délai de quinzaine pourra toutefois être prorogé à titre exceptionnel, par décision du premier Président sur demande du Ministre.

 

Art. 17 - Les parties, ou leurs avocats, sont autorisés à prendre au greffe communication des pièces et des observations du Ministre, sans déplacement, dans le délai de dix jours suivant leur établissement et leur production. Après quoi, le dossier est transmis par le greffier en chef au rapporteur désigné par le premier président, conformément aux prescriptions des articles 2 et 4.

 

Art. 18 - L’assemblée plénière de la Cour Suprême confirme ou annule l’arrêté de conflit du préfet, ou le cas échéant, constate qu’il n’y a lieu à statuer.

Lorsqu’ elle juge que les conclusions visées par l’arrêté de conflit n’étaient pas de la compétence des tribunaux de l’ordre judiciaire, elle confirme l’arrêté et déclare nuls et non avenus le jugement rejetant le déclinatoire de compétence et l’assignation introductive d’instance.

Lorsqu’au contraire, elle annule l’arrêté de conflit du préfet, comme non fondé ou à raison d’un vice substantiel de la procédure du conflit, la juridiction devant laquelle celui-ci a été élevé est à nouveau saisie et la procédure y est normalement poursuivie. Toutefois dans le cas où l’arrêté de conflit est annulé à raison d’un vice substantiel de procédure, la décision de la Cour Suprême ne fait pas obstacle à ce que le préfet puisse à nouveau décliner la compétence de l’autorité judiciaire et élever le conflit.

 

Art. 19 - Le conflit d’attribution ne pourra jamais être élevé sur l’action publique en matière criminelle.

Il ne pourra être élevé en matière correctionnelle qu’au cas où la répression du délit est attribuée par une disposition législative à la juridiction administrative, ou lorsque le jugement à rendre par le tribunal dépendra d’une question préjudicielle, dont la connaissance appartiendrait à la juridiction administrative en vertu de la loi. Dans ce dernier cas, le conflit ne pourra être élevé que sur la question préjudicielle.

 

Art. 20 - Le conflit d’attribution ne pourra jamais être élevé après des jugements rendus en dernier ressort ou acquiescés, ni après des arrêts définitifs.

 

CHAPITRE III

Procédure applicable aux conflits d’attribution négatifs

 

Art. 21 - Lorsqu’une juridiction de l’ordre judiciaire et une juridiction de l’ordre administratif ne sont respectivement déclarées incompétentes sur la même question, le recours devant l’assemblée plénière de la Cour Suprême, pour faire régler la compétence, est exercé directement par les parties intéressées.

 

Art. 22 - Lorsque l’affaire intéresse l’administration, alors que celle-ci ne serait pas en cause, le recours peut être formé par le Ministre dans les attributions duquel se trouve placé le service public que l’affaire concerne.

 

Art. 23 - Le recours peut être exercé par le Ministre de la justice, lorsque la déclaration d’incompétence émane, d’une part, de la juridiction administrative et, d’autre part, d’un tribunal judiciaire statuant en matière de simple police ou correctionnelle.

 

Art. 24 - Les requêtes et, ultérieurement, les mémoires en défense, doivent contenir élection de domicile au lieu de résidence de la Cour Suprême.

Ils doivent être accompagnés, en vue des communications, de copies certifiées conformes par les parties ou leurs avocats, ou par les Ministres le cas échéant ; si ces copies n’ont pas été produites, le greffier en chef de la Cour met la partie intéressée en demeure de les produire à peine ‘irrecevabilité desdits mémoires et requêtes.

 

Art. 25 - Dans les cinq jours de l’enregistrement des recours au greffe de la Cour Suprême et sur un exposé sommaire du rapporteur, désigné conformément aux prescriptions des articles 2 et 4, le premier président ordonne leur communication aux parties intéressées et fixe, eu égard aux circonstances de l’affaire et aux distances, le délai qui leur est accordé pour fournir leurs défenses.

Dans ce même délai, les parties intéressées et les Ministres pourront prendre communication des productions de pièces au greffe de la Cour, sans déplacement.

Les diverses communications et notifications et les avertissements, ayant trait à l’instruction et au jugement, sont effectués par le greffier en chef de la cour en la forme administrative, ou par lettre recommandée avec accusé de réception ou certificat de remise. Leurs dates sont consignées au livre d’enregistrement des conflits.

 

Art. 26 - Les parties ou les Ministres, auteurs des recours, recevront immédiatement communication des mémoires en défense et pourront y répliquer dans le délai fixé par le premier président. Notification des répliques est faite sans délai aux défendeurs. Après quoi, le dossier est transmis par le greffier en chef au rapporteur désigné par le premier président.

 

Art. 27 - Le greffier en chef de la Cour adresse à la partie qui n’a pas produit dans le délai à elle imparti une mise en demeure d’avoir à le faire dans le délai de dix jours ; un nouveau et dernier délai peut être accordé par le premier président au cas d’empêchement reconnu justifié..

Si la mise en demeure reste sans effet ou si le dernier délai assigné n’est pas observé, l’assemblée plénière de la Cour statue. Elle peut alors tenir pour constants les faits non déniés.

 

Art. 28 - Lorsque sur les recours dont elle est saisie en application de l’article 21 ci-dessus, la Cour constate qu’il y a conflit négatif, elle annule le jugement ou l’arrêt de la juridiction qui s’est déclarée à tort incompétente et renvoie les parties devant cette juridiction.

 

CHAPITRE IV

Procédure applicable aux recours contre les décisions définitives

rendues sur le même objet par les juridictions de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif, lorsqu’elles présentent contrariété aboutissant à un déni de justice

 

Art. 29 - Les dispositions qui suivent concernent les recours prévus à l’avant-dernier alinéa de l’article 19 (nouveau) de la loi n° 61-013 du 19 juillet 1961 portant création de la Cour Suprême.

 

Art. 30 - Les articles 21 et 22 et 24 à 27 ci-dessus, sont applicables aux recours formés par application du présent chapitre.

 

Art. 31 - Sur les litiges qui lui sont déférés en vertu du présent chapitre, l’assemblée plénière de la Cour Suprême juge au fond à l’égard de toutes les parties en cause ; elle statue également sur les dépens des instances poursuivies devant les deux ordres de juridictions.

 

CHAPITRE V

Procédure applicable aux renvois par les juridictions judiciaires

ou administratives devant la juridiction des conflits

 

Art. 32 - Les dispositions qui suivent concernent les recours prévus à l’avant-dernier alinéa de l’article 19 (nouveau) de la loi n° 61-013 du 19 juillet 1961 portant création de la Cour Suprême.

 

Art. 33 - Le secrétaire, ou le greffier de la juridiction saisie adresse, sans délai, une expédition de la décision, du jugement, ou de l’arrêt prononçant le renvoi, avec l’ensemble des pièces de la procédure, au greffier en chef de la Cour Suprême, qui les enregistre.

Les parties sont en même temps avisées par les soins du secrétaire, ou du greffier de la juridiction qui a ordonné le renvoi, par lettre recommandée avec avis de réception, de cette transmission, qui saisit la juridiction des conflits.

 

Art. 34 - Dans les cinq jours de l’enregistrement des pièces au greffe de la Cour Suprême et sur un exposé sommaire du rapporteur désigné conformément aux prescriptions des articles 2 et 4, le premier président ordonne la communication aux parties de la décision de renvoi qui a saisi la Cour et fixe le délai qui leur est accordé pour fournir leurs conclusions sur la question de compétence, avec tous documents qu’elles estimeraient utiles.

Les parties pourront prendre ou faire prendre communication des productions au greffe de la Cour, sans déplacement, dans le même délai que celui fixé pour leurs conclusions.

Les diverses communications et notifications et les avertissements ayant trait à l’instruction et au jugement, sont effectués par le greffier en chef de la Cour en la forme administrative, ou par lettre recommandée avec avis de réception ou certificat de remise. Leurs dates sont consignées au livre d’enregistrement des conflits.

Les dispositions des articles 24 et 27 ci-dessus, relatives aux conflits négatifs, sont applicables à la procédure des conflits sur renvois, objet du présent chapitre.

 

Art. 35 - Notification des conclusions produites par chacune des parties est immédiatement faite à toutes les autres parties. Après quoi, le dossier est transmis par le greffier en chef au rapporteur désigné par le premier président.

 

Art. 36 - Si l’assemblée plénière de la Cour Suprême, saisie par la Chambre administrative en vertu de l’article 19 de la loi n° 61-013 du 19 juillet 1961, ou en application de l’article 32 ci-dessus, juge que la juridiction par laquelle elle a été saisie n’est pas compétente pour connaître de l’action ou de l’exception en litige, elle annule le cas échéant, toutes décisions, jugements ou arrêts contraires, sur la question de compétence, des juridictions des deux ordres et renvoie les parties à se pourvoir devant la juridiction qu’elle reconnaît compétente ou s’être déclarée à tort incompétente.

Lorsque, par contre, elle juge que la juridiction auteur du renvoi est compétente, pour connaître de l’action ou de l’exception qui en est l’objet, elle prononce l’annulation de la décision, du jugement ou de l’arrêt de la juridiction qui a ordonné le renvoi, qui se trouve alors à nouveau saisie et devant laquelle la procédure est normalement reprise et poursuivie.

 

Art. 37 - La décision de la Cour Suprême fait obstacle à ce que le conflit positif d’attributions puisse être ultérieurement élevé sur la question jugée par cette décision.

 

Art. 38 - Les dispositions de la présente ordonnance abrogent et remplacent toutes les dispositions législatives et réglementaires antérieures, applicables au règlement des conflits d’attribution entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire et des contrariétés de jugements entre les deux ordres aboutissant à des dénis de justice.

 

Art. 39 - La présente ordonnance sera publiée au Journal officiel de la République Malgache.

Elle sera exécutée comme loi de l’Etat.